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动力·运行·约束:体育治理机制探析

体育治理内蕴含多中心体育治理结构、多元化体育治理主体、多样化体育治理手段, 然而, 体育治理要素之间如何通融呢?这需要一种“机制”将主体所处的结构、主体运用的手段、结构的稳定状态、手段的效果评估相结合。机制原指物理系统和生物有机体的发生与活动机理。现代系统理论从社会有机系统的发生、发展与作用过程使用机制一词, 它涉及3个方面:系统动力、系统运作方式、系统调控条件。基于此, 本文将沿着以下路径进行分析:体育治理动力机制——为什么要从管理转变为治理; 体育治理的运行机制——如何进行体育治理, 即主体之间的关系界定和结构安排; 体育治理的约束机制——如何保障体育治理的有效运行, 包括法律法规、体育仲裁、体育组织内部救济、道德约束。

1 体育治理的动力机制

为什么要从体育管理转变为体育治理?概源于内生动力和外部压力。

内生动力源于现行体育管理体制的弊端日益凸显, 无以应对日益复杂的体育公共事务, 也无法回应竞技体育投入占比过大、群众体育产品供给匮乏、体育市场主体诉求变化、体育社会组织身份模糊等问题。当下, 体育管理体制矛盾集中于:因既得利益集团难以割舍自身利益导致体育行政部门与体育市场主体责权利纷争; 因现行体育制度安排缺陷导致竞技体育与群众体育之间利益分配格局失衡。这2种矛盾又相互交织着:体育行政部门以政策制定者的身份垄断体育资源保护既得利益群体或称自我保护, 而体育市场主体和体育社会组织的利益被边缘化, 职业体育俱乐部、体育社会团体、体育行业协会、社会公众等成为体育利益受损群体, 相应地他们成为构建体育治理机制的内生动力。显然, 处理当下日益复杂的体育公共事务, 应对竞技体育异化、群众体育窄化、学校体育矮化、体育产业弱化问题, 亟待多元化主体协同共治, 构建资源拥有者、市场投资者、产业经营者、社会消费者普遍受益并认同的体育治理机制。

外部压力源于国际体育组织改革动向、国内顶层设计指向。国际体育组织改革动向:“Olympic Agenda 2020 20+20 Recommendations”(IOC), “Safe Hands:Building Integrity and Transparency at FIFA”(FIFA)以及“Sports Governance Principles:A Good Practice Guide, Study on Sports Organizers’ Rights in the European Union”, 分别对奥运会申办改革和奥林匹克文化传承[]、国际足联加强诚信与透明度[]、欧盟体育组织的权利实现[]提出了改革意见, 甚至制定了区域性的体育治理准则, 旨在构建多中心结构、多元化主体、多样化手段、社会化评价的体育治理机制, 以改革的姿态应对体育自治的困境。在这种国际体育组织治理变革的大趋势下, 任何国家、体育组织都难以置身事外, 我国体育做出适应性变革是实现国际化的必然要求。

国内顶层设计指向:随着政府职能转变的不断深入, 党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”, 任何社会结构、权力部门都无法置身事外, 体育行政部门必须保持与经济体制改革、政治体制改善、社会管理创新步调一致, 显然体育行政部门进行体制变革是适应国家治理转型的必然要求。加之, 中央巡视组对国家体育总局提出整改意见带来的压力, 体育行政部门必须对现行体育权力结构、体育资源分配、体育政绩评价进行深刻变革[], 以应对国家治理变革的要求。中国体育体制的转变不是自身现代化的结果, 而是对内外部挑战的积极回应, 因此, 只能依靠国家力量和政府权威推动体育治理变革。

在澄清体育治理存在的理由后, 接下来需要阐述体育治理的动态演化机制, 这种机制沿着2条路径(系统内部的自组织机制、系统外部的他组织机制)实现其调整内部结构、适应外部环境、提升系统功能的目的。系统内部的自组织机制是指体育治理的运行机制和体育自治的规则程序; 系统外部的他组织机制主要是指法律法规、体育仲裁等制度。

2 体育治理的运行机制 2.1 参与机制

体育治理运行的参与机制分为事前参与和反馈式参与, 在此意义上, 体育治理的起点和终点都是诸如听证会的参与机制。

体育治理运行机制的前提是具备规范的事前参与机制。完善的体育治理参与机制是内聚共识的前提, 参与主体涵盖体育行政部门、体育行业协会、体育企业代表、职业俱乐部、公众代表、体育媒体人等。体育治理运行机制是人制定和固守的, 也是由人执行和实施的。因此, 只有凝结多方共识的体育治理机制才能顺利制定和实施。体育治理运行的参与机制具备影响政府决策、提高政府代表性和回应能力、确保政府制定和执行体育政策的合法性、促进政府信息公开和信息交流、消除政府与社会的隔膜进而使民众理解和遵守体育政策等功能。

西方体育治理的参与机制基于社会横向联合, 个体利益诉求通过社会团体利益内聚后形成的利益表达机制较为完备, 政治体制内需性地构建和推动了参与机制, 显然这种深度的参与机制为体育治理运行提供了坚实的基础。我国体育治理的参与机制建基于垂直领导、社会横向分割, 迫于外部压力构建的参与机制缺乏政治的主动包容、社会的普遍认可和个体的积极回应, 主要表现为2个问题:① 主体缺位, 即缺少利益相关者参与的征求意见会或听证会, 如果行为主体缺位, 落实环节必然面临重重阻力; ② 主体间的割裂, 参与机制无实质性沟通, 主体间的合作浮于表面。事实上, 在已知的听证案例中, 体育市场主体和体育社会组织以及社会公众均表现出极大的参与热情, 但存在领导层缺乏认可、公开化程度不够、听取意见范围有限、听证会法定和实际的地位不高等问题。例如, 在制定体育公共产品的供给方案中, 体育行政部门前期是否进行了广泛的调查研究, 是否征求了当地大型私营企业和体育社会组织的意见, 是否为媒体提供了参与平台, 是否公布了详实的供给方相关资料, 是否发挥财政审计部门、中介性会计组织的作用, 显然这些关系供给方案合法性与合理性的问题亟待解决。

体育治理运行机制的反馈式参与关系系统的闭合, 是系统内部机制整合联动的关键。体育治理运行的参与机制、合作机制、协调机制是一个连续的过程, 它们在各自的子系统中独立运行又统一于体育治理运行机制这个母系统中, 每种机制从某一方面对体育事务的治理发挥作用但又存在自身的局限性, 任何子机制的单独运行均难以发挥整体的效能, 只有将各子机制有效整合、系统联动, 才能够形成整体优势, 实现体育善治。子系统之间欲形成闭合的回路, 必须构建“体育治理参与机制→体育治理合作机制→体育治理协调机制→反馈式体育治理参与机制”的完整链条, 实现体育治理运行机制内部联动。在构建体育治理运行的反馈机制中, 应强调体育行政部门的作用, 即搭建合作平台、充分听取意见、协调利益关系、采取一致性行动。如果作为责任主体的体育行政部门被利益主导其行为, 则不可能形成有效治理体育事务的制度。因此, 体育行政部门应强调责任意识, 着眼于构建规范化、程序化、科学化的“参与→合作→协调→反馈”体育治理运行机制的完整链条。诚然, 理论上的正确并不等于实践上的可行, 实践中的成功也不等于行动上的真理; 因此, 体育治理运行的反馈机制应不断矫正和完善。

2.2 合作机制
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